Le FMI tirera-t-il en fin les leçons de ses erreurs ?

WASHINGTON, DC - Les réunions de printemps du Fonds monétaire international se tiennent cette année dans un contexte d’incertitude économique accrue, ainsi que d’examen minutieux des capacités et de l’approche de l’institution. Ses détracteurs de gauche considèrent que le FMI impose des mesures d’austérité régressives aux États emprunteurs, aggravant ainsi la pauvreté, entravant la croissance économique, et sapant la capacité de ces pays à assurer la viabilité de leur dette. À droite, l’administration du président américain Donald Trump reproche au FMI d’avoir dérivé dans sa mission, en s’écartant de son mandat principal consistant à maintenir la stabilité macroéconomique. Bien que ces critiques ne soient pas toutes fondées, le FMI lui-même reconnaît qu’une réforme est indispensable. Ses chercheurs ont d’ores et déjà identifié plusieurs changements cruciaux, et sa direction en admet la nécessité. Le Fonds tarde néanmoins à les mettre en pratique. Les conclusions du Fonds publiées en 2016 concernant l’austérité en constituent l’illustration. Il y a dix ans, les économistes du FMI ont démontré que la réduction des dépenses publiques en période de crise accentuait les inégalités, nuisant à la fois au «niveau» et au «caractère durable» de la croissance. Une raison majeure à cela concerne les «multiplicateurs budgétaires» : l’impact des variations des dépenses publiques sur le PIB. Comme l’a démontré la Banque mondiale, les dépenses consacrées aux programmes de protection sociale, tels que l’aide financière aux plus démunis, peuvent générer des retombées considérables, chaque dollar dépensé ajoutant 2,50 $ à l’économie locale. La dynamique est claire : les ménages à faibles revenus dépensent en biens et services l’argent qu’ils perçoivent, ce qui incite les entreprises à se développer et à embaucher davantage de travailleurs, qui dépensent alors davantage à leur tour. L’inverse se vérifie toutefois également, chaque dollar supprimé dans les dépenses sociales retirant en effet 2,50 $ à l’économie. L’austérité demeure pourtant au cœur des programmes du FMI. Résultat, la croissance se révèle systématiquement inférieure aux prévisions du Fonds – autrement dit, plus l’austérité est stricte, plus l’écart est important. Les évaluations de viabilité de la dette sur lesquelles s’appuient les programmes du FMI s’avèrent par conséquent souvent inexactes, ce qui conduit à une situation dans laquelle les États qui se conforment aux exigences du Fonds ont besoin de financements d’urgence supplémentaires. De même, la directrice générale du FMI, Kristalina Georgieva, appelle à une augmentation de l’imposition des plus fortunés, expliquant que la fiscalité progressive constitue l’outil le plus efficace dont disposent les gouvernements pour financer les budgets de l’État et réduire les inégalités sans nuire à la croissance. Par opposition, les impôts régressifs, tels que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), mettent à mal la croissance en creusant les inégalités, en affaiblissant la consommation, ainsi qu’en décourageant l’investissement et la création d’emplois. Or, malgré ces conclusions, une grande partie des conseillers officiels du FMI continue de promouvoir des mesures fiscales régressives pour les pays à revenu faible et intermédiaire. Cet écart entre les principes et la pratique s’observe également dans la compréhension limitée dont fait preuve le FMI concernant la politique et l’économie politique. Pas moins de 85 % des chefs de mission du Fonds indiquent que les questions politiques constituent le « principal obstacle » à la mise en œuvre des recommandations politiques du FMI. Or, l’institution continue de n’embaucher que des économistes. Son manque d’expertise politique et de connaissances spécifiques aux États résulte ainsi d’un choix, pas d’une omission. Pour constater les échecs du FMI dans la pratique, il suffit de s’intéresser à l’Égypte. Après avoir adhéré à quatre programmes successifs du FMI au cours de la dernière décennie, le pays est désormais le troisième plus grand débiteur du Fonds en valeur absolue, affichant une dette en cours de 9,4 milliards $. En échange de ces prêts, le gouvernement égyptien a démantelé les systèmes universels de protection sociale, réduit les dépenses sociales, et augmenté les impôts régressifs tels que la TVA et les droits de douane. Ce que l’Égypte n’a pas fait - du moins initialement - c’est s’attaquer au vaste réseau d’entreprises détenues par l’armée, qui décourage l’investissement privé tout en épuisant les ressources publiques. S’il n’a pas intégré cet aspect dans ses premiers programmes de prêts, c’est parce que le FMI ne connaissait pas suffisamment l’économie politique de l’Égypte. Ce n’est qu’en 2022, après avoir prêté 20 milliards $ au pays sur six ans, que le Fonds a enfin commencé à imposer des conditions aux entreprises détenues par l’armée. Dans l’ensemble, le FMI s’en est tenu à son approche traditionnelle, avec des résultats prévisibles. Les mesures d’austérité et de fiscalité ont aggravé la pauvreté, pesé sur la demande intérieure, et entraîné un recul du secteur privé au cours de 106 des 120 derniers mois. Le PIB de l’Égypte a reculépour passer de 351 milliards $ en 2016 à 349 milliards $ en 2025, alors même que la population a augmenté de 30 % sur cette période. Dans le même temps, la dette extérieure a triplé. L’an dernier, les Égyptiens constituaient le deuxième groupe le plus important de migrants sans papiers arrivant en Europe, ce qui témoigne de la pauvreté croissante et du manque d’opportunités d’emploi qui affecte le pays. La stabilité macroéconomique dépend de la viabilité de la dette, qui nécessite à son tour une croissance solide, inclusive et durable. Pour remplir son mandat, il est par conséquent nécessaire que le FMI conçoive des programmes adaptés à chaque État, qui tiennent compte des sensibilités politiques, et qui intègrent les propres conclusions du Fonds sur ce qui favorise – et ce qui entrave – la croissance. Plutôt que d’imposer l’austérité, ces programmes devraient viser à tirer parti des investissements publics dans la protection sociale et les services essentiels. Il leur faudrait par ailleurs inclure des impôts progressifs, ainsi que des mesures destinées à renforcer la capacité des gouvernements à percevoir les recettes fiscales. L’actuel examen décennal de la conditionnalité et de l’élaboration des programmes appuyés par le FMI offre au Fonds l’occasion d’abandonner ses recommandations politiques obsolètes et contre-productives, et d’aligner ses financements sur ses recherches, en adoptant une approche fondée sur des données factuelles, que ses propres effectifs et sa propre direction reconnaissent comme nécessaire. Dans un contexte de volatilité économique croissante, le moment ne pourrait être plus critique. Le FMI et ses actionnaires doivent impérativement le saisir. Timothy Kaldas : Directeur adjoint du Tahrir Institute for Middle East Policy.