250 ans de capitalisme d’État américain

Celui selon lequel la prospérité du pays reposerait sur le capitalisme de laissez-faire. Depuis leur fondation même, les États-Unis ont adopté un modèle hybride dans lequel l’État oriente, subventionne et, parfois, renfloue les entreprises privées au service des priorités nationales. Alors que le discours dominant a souvent vanté les mérites du libre marché, l’élaboration des politiques a en réalité été plus pragmatique. Cette histoire ne commence pas avec le programme de santé de Barack Obama, ni même avec le New Deal de Franklin D. Roosevelt dans les années 1930, mais avec la toute première administration américaine, sous George Washington. En 1791, le secrétaire au Trésor Alexander Hamilton a présenté au Congrès ce qui fut sans doute le premier document gouvernemental de l’histoire mondiale à exposer de manière systématique et théorique les fondements d’une politique industrielle. Dans son Rapport sur les manufactures, il faisait remarquer que les industries naissantes aux États-Unis, en particulier celles du textile et de l’habillement, ne pouvaient pas rivaliser efficacement avec les fabricants britanniques bien établis sans la protection du gouvernement. Il proposait de recourir à des droits de douane et à des subventions pour soutenir les industries de l’avenir. Hamilton perdit la bataille immédiate lorsqu’un Congrès encore imprégné d’une mentalité agraire classa son rapport sans suite. Mais il remporta finalement la guerre, car ses idées allaient façonner la politique économique américaine pendant tout le siècle suivant. L’« American System » d’Henry Clay, tout comme les droits de douane protecteurs qui ont contribué à l’industrialisation du Nord et les concessions foncières fédérales qui ont permis la construction des chemins de fer transcontinentaux, portaient tous l’empreinte intellectuelle d’Hamilton. Il s’avère que la politique industrielle n’a pas été inventée à Bruxelles, Pékin, Tokyo ou Moscou. Ce pragmatisme fondateur n’a jamais disparu. Au cours du XXe siècle, la Guerre froide a forgé le complexe militaro-industriel. La DARPA a inventé Internet, la NASA a développé puis commercialisé des technologies qui allaient transformer des secteurs industriels entiers, et les marchés publics fédéraux ont soutenu les secteurs aérospatial et des semi-conducteurs américains pendant des décennies. Le réseau autoroutier inter-États, construit sous Dwight Eisenhower, n’a pas seulement constitué l’un des plus importants investissements en infrastructures de l’histoire ; il a également représenté une subvention fédérale décisive en faveur de l’industrie automobile. Et lorsque la crise financière de 2008 a frappé, le gouvernement a pris des participations dans des banques et des constructeurs automobiles, bafouant une fois de plus l’orthodoxie du libre marché. Pourtant, le mythe d’une Amérique du « laissez-faire » s’est révélé remarquablement tenace, fonctionnant presque comme une religion nationale, alors même que la pratique s’écartait du credo. De plus, cette même orthodoxie, promue par la Banque mondiale et l’USAID, dominées par les États-Unis, a parfois constitué un obstacle au développement économique concret dans d’autres pays. Dans un récent article de recherche intitulé «The United States as an Active Industrial Policy Nation », Jiandong Ju, Yuankun Li et moi-même mettons en évidence ce décalage entre le discours et la réalité. Nous avons analysé de manière systématique l’ensemble des 12 167 lois du Congrès et des 6 030 décrets présidentiels adoptés entre 1973 et 2022, en utilisant des modèles linguistiques à grande échelle pour identifier les politiques qui ont délibérément modifié la structure économique en s’écartant des résultats propres au laissez-faire. Les résultats sont frappants. Nous avons identifié 267 lois du Congrès et 187 décrets présidentiels contenant de nouvelles politiques industrielles significatives. Cela représente plus de neuf nouvelles directives de politique industrielle par an sur une période d’un demi-siècle, et cette tendance se maintient quel que soit le parti au pouvoir à la Maison Blanche ou au Congrès. Tous les présidents, de Richard Nixon à Joe Biden, ont promulgué de nouvelles politiques industrielles. La différence entre les deux partis a été une question de degré, et non de nature. Nos recherches mettent également en lumière certaines caractéristiques intéressantes des politiques industrielles américaines. Par exemple, nous constatons que les décideurs politiques américains ont historiquement intégré des garde-fous dans leurs interventions économiques. Environ 59 % de l’ensemble des lois et décrets relatifs à la politique industrielle comportent une date d’expiration explicite, avec une durée moyenne d’environ quatre ans. Beaucoup sont explicitement présentées comme des programmes pilotes — des expériences pouvant être interrompues en cas d’échec. Certaines comportent des conditions de déclenchement : les préférences d’achat « Buy America », par exemple, ne s’appliquent que si le prix national ne dépasse pas 125 % du prix du marché international. Si l’inefficacité devient trop importante, la subvention prend fin. Alors que les États-Unis fêtent leur 250e anniversaire, le pendule a visiblement basculé à nouveau vers un capitalisme d’État explicite. La loi CHIPS and Science Act, l’Inflation Reduction Act et les droits de douane agressifs mis en place tant par le président Donald Trump que par Joe Biden ne constituent pas des ruptures qualitatives majeures par rapport à la tradition américaine. Mais le débat actuel — entre ceux qui y voient un socialisme rampant et ceux qui réclament une répartition plus équitable des gains — risque de faire oublier une continuité de plus longue date. Les États-Unis n’ont jamais été une économie de pur laissez-faire. Dès le début, ils ont été un État prêt à utiliser son pouvoir de manière stratégique – ce qu’ils considèrent comme l’échec du laissez-faire – tout en maintenant un secteur privé compétitif comme moteur de la croissance et de l’innovation. Le véritable secret de la réussite économique américaine au cours des 250 dernières années ne réside pas dans un attachement dogmatique aux marchés ou à l’État. Il réside dans une volonté pragmatique de recourir aux deux. Alors que le pays se tourne vers l’avenir, ce pragmatisme pourrait bien constituer l’un de ses héritages les plus importants. * Ancien économiste en chef de la Banque asiatique de développement, est professeur de finance et d’économie à la Columbia Business School et à la School of International and Public Affairs de l’université Columbia.