Le P/APC voit, la répression des fraudes vérifie… mais entre les deux, le temps passe

Une pâtisserie exposée à la vente, un produit alimentaire dont l’état inspire de sérieux doutes, une marchandise dont la conservation paraît manifestement défectueuse : sur le terrain, le premier responsable public appelé à faire face à une situation de ce genre peut être le président de l’assemblée populaire communale. Il est pourtant une chose qu’il ne peut pas toujours faire : déterminer, avec les moyens dont il dispose, si le produit représente effectivement un danger pour le consommateur. C’est précisément à cet instant que les services de la répression des fraudes deviennent indispensables. Ils disposent des agents habilités, des procédures de contrôle, des moyens de prélèvement et, lorsque cela est nécessaire, de l’appui des laboratoires permettant de confirmer ou d’infirmer la suspicion. La loi leur donne un cadre d’intervention précis. Le problème n’est donc pas vraiment celui d’une concurrence de compétences entre le président d’APC et les services de la répression des fraudes. Il est ailleurs : ils ne sont pas nécessairement présents au même moment, ni dotés des mêmes moyens pour apprécier la situation. Deux responsabilités, deux temporalités La loi n° 11-10 du 22 juin 2011 relative à la commune confie au président de l’APC des responsabilités importantes en matière de salubrité. Son article 94 lui attribue notamment la mission de veiller à la salubrité des denrées comestibles exposées à la vente. Cette responsabilité place naturellement la commune au plus près du terrain. Le président d’APC et les structures communales sont les premiers à connaître les réalités locales, les commerces, les marchés et les situations susceptibles de présenter un risque pour la population. Mais cette proximité ne signifie pas que la commune dispose de tous les instruments permettant de caractériser le risque. La loi n° 09-03 du 25 février 2009 relative à la protection du consommateur et à la répression des fraudes organise, quant à elle, un dispositif spécialisé. Son article 25 habilite les agents de la répression des fraudes relevant du ministère chargé de la protection du consommateur à rechercher et constater les infractions. Son article 29 leur permet d’effectuer les contrôles à tous les stades du processus de mise à la consommation. Surtout, l’article 30 précise les méthodes de contrôle : vérification de documents, auditions, constatations directes, examens visuels, appareils demesure et, lorsque cela est nécessaire, prélèvements d’échantillons destinés aux analyses, tests ou essais. Les conditions et modalités de ces contrôles sont fixées par voie réglementaire. Le dispositif réglementaire est venu préciser cette organisation. Le décret exécutif n° 90-39 du 30 janvier 1990, modifié et complété, organise les conditions d’exercice du contrôle de la qualité et de la répression des fraudes, notamment les procédures de prélèvement et d’analyse. Le ministère du Commerce le présente toujours comme l’un des principaux textes constitutifs de l’assise juridique du contrôle. Les deux institutions ne jouent donc pas le même rôle. L’une est au plus près du risque ; l’autre possède davantage de moyens pour le qualifier. Et c’est dans cet intervalle que se situe la difficulté.Lorsque le danger apparaît avant le contrôle spécialisé : Imaginons une situation très simple.Des denrées alimentaires sont proposées à la vente et présentent des signes suffisamment inquiétants pour susciter une intervention locale. Le président d’APC ne peut évidemment pas attendre qu’un consommateur soit victime d’une intoxication pour considérer que la situation mérite d’être examinée. Mais il ne peut pas davantage, au seul vu du produit, se substituer aux agents spécialisés et aux procédures permettant d’établir sa non-conformité. Les services de la répression des fraudes, eux, disposent précisément des moyens permettant d’aller plus loin : contrôle, prélèvement, analyse, constatation et, lorsque les conditions légales sont réunies, mesures conservatoires. L’article 53 de la loi 09-03 leur permet notamment de procéder à des consignations, saisies, retraits temporaires ou définitifs et destructions de produits, ainsi qu’à la suspension temporaire d’activités, dans les conditions prévues par la loi. Mais ces services ne sont pas nécessairement présents au moment où l’alerte apparaît. On se retrouve alors face à une situation pour le moins particulière : celui qui voit le danger n’est pas nécessairement celui qui peut techniquement l’établir ; celui qui possède les moyens de l’établir n’est pas nécessairement celui qui se trouve immédiatement sur place. Le problème n’est donc pas seulement administratif. Il est aussi temporel. Entre le premier constat et l’intervention spécialisée, il existe un délai. Or, lorsqu’il s’agit de denrées périssables, le temps n’est pas une donnée secondaire. Le décret 20-368 avait précisément tenté de rapprocher ces deux mondes.C’est ici que ce décret mérite une attention particulière. Il serait injuste de lui reprocher de ne pas avoir prévu la coopération entre les différents services. C’est au contraire l’une de ses principales ambitions. Son article 3 fait de la nouvelle « structure communale de la préservation de la santé et de l’hygiène publique » un cadre de coopération intersectorielle destiné à assurer les missions de santé et d’hygiène publique au niveau communal et intercommunal. Il prévoit même la mutualisation des moyens humains, financiers et matériels. Plus significatif encore, l’article 5 prévoit que cette structure comprend, outre les fonctionnaires de l’administration territoriale, des personnels appartenant aux services techniques de l’État. L’article 20 cite notamment parmi ces personnels les inspecteurs, enquêteurs et contrôleurs de la répression des fraudes. Le dispositif paraît donc, sur le papier, avoir précisément prévu le rapprochement dont le terrain avait besoin. La structure est placée sous l’autorité du président de l’APC. Elle est chargée du contrôle et de l’inspection en matière de santé et d’hygiène publique et dispose même, en principe, d’une capacité d’analyse en laboratoire. Pour les produits destinés à la consommation humaine et animale, l’article 10 lui confie notamment le contrôle de l’hygiène et lui permet de proposer le retrait et la saisie des produits impropres à la consommation. Le texte va encore plus loin : après les inspections et contrôles, un rapport doit être établi et adressé au président de l’APC afin que les mesures nécessaires soient prises et que les services concernés en soient informés. L’État et les collectivités territoriales doivent, en outre, veiller à ce que la structure dispose des moyens nécessaires à son fonctionnement. Sur le papier, la boucle est donc presque parfaite. Sur le terrain, elle l’est beaucoup moins. Une coopération prévue par le texte, mais une appartenance qui demeure sectorielle La difficulté semble moins résider dans l’absence d’un cadre de coopération que dans la manière dont celui-ci fonctionne réellement. Les agents réunis au sein de la structure communale n’ont pas tous la même origine administrative. Le décret lui-même le reconnaît : les personnels des services techniques de l’État restent régis par les statuts particuliers de leurs secteurs d’appartenance. Autrement dit, la structure est commune, mais les appartenances professionnelles et administratives ne disparaissent pas. C’est là que peut apparaître une limite très concrète de la coopération intersectorielle. L’agent demeure naturellement porteur de sa qualification, de ses procédures, de ses responsabilités et de la culture administrative de son secteur d’origine. La structure communale devrait permettre de transformer cette pluralité en action collective. Mais dans la pratique, la logique de représentation du secteur d’origine peut prendre le pas sur celle d’une véritable intégration au sein d’un dispositif communal commun. Ce constat ne signifie pas que les agents refusent de coopérer, ni que le décret serait mal conçu. Il signifie simplement qu’il existe une différence entre être juridiquement intégré à une structure commune et fonctionner quotidiennement comme une équipe véritablement intégrée. La Cour des comptes a d’ailleurs relevé récemment, dans certains cas examinés, le caractère limité voire inexistant de l’activité de ces structures sur le terrain, ainsi que des insuffisances en ressources humaines et matérielles. L’impensé : le temps entre l’alerte et la preuve C’est finalement peut-être là que se trouve le véritable sujet. Le président d’APC peut être confronté le premier à une situation préoccupante. Il possède une responsabilité locale en matière de salubrité, mais pas nécessairement les moyens techniques permettant d’en déterminer immédiatement la gravité. Les services de la répression des fraudes disposent, eux, de procédures et de moyens permettant de transformer le soupçon en constat juridiquement exploitable. Mais leur intervention suppose qu’ils soient alertés, mobilisés et présents.Entre les deux, il y a le temps. Et dans le domaine alimentaire, ce temps peut être celui pendant lequel un produit reste exposé à la vente. Le décret 20-368 avait précisément imaginé un cadre permettant de réduire cette distance en réunissant, sous l’autorité communale, des compétences issues de plusieurs secteurs. Mais cerassemblement administratif des compétences ne suffit pas nécessairement à créer une capacité opérationnelle commune. C’est toute l’ambiguïté du dispositif : les compétences sont rapprochées par le texte, mais les administrations restent organisées, un peu jalousement, selon leurs appartenances sectorielles. La question n’est donc plus de savoir si le droit a prévu la coopération. Il l’a prévue. Elle est de savoir si cette coopération fonctionne avec la rapidité qu’exige une situation dans laquelle le danger peut être immédiat, alors que sa qualification technique demande du temps. Dans l’intervalle, le président d’APC peut regarder le danger sous les yeux sans pouvoir véritablement le mesurer, tandis que le service spécialisé possède les moyens de le mesurer sans être nécessairement présent au moment où il apparaît. Dans la majorité des cas, il ne le sera pas sauf alerte généralisée. C’est peut-être dans cet écart, beaucoup plus que dans une supposée confusion des compétences, que se trouve aujourd’hui la véritable difficulté. Conclusion : Entre proximité et expertise Au fond, la question posée par la connexion entre le P/APC et les services de la répression des fraudes n’est pas celle de savoir qui doit intervenir, puisque les textes ont précisément défini les responsabilités de chacun. Elle tient plutôt à la capacité du dispositif à faire coïncider, dans le temps, la proximité de celui qui constate le risque et l’expertise de celui qui peut juridiquement et techniquement l’établir. Le décret 20-368 a voulu rapprocher ces compétences au sein d’une même structure. Reste une réalité que les textes ne suffisent pas toujours à régler : lorsqu’un danger est immédiatement présent, quelques heures peuvent séparer le constat d’une situation préoccupante de sa véritable qualification. C’est dans cet intervalle, aussi discret que déterminant, que se mesure finalement l’efficacité de la coopération entre la commune et les services de l’État. *Ex cadre territorial