Gouvernance territoriale : l’État à l’épreuve de la cohérence

la wilaya, la daïra et la commune. Ces trois structures occupent une place essentielle dans l’organisation administrative du pays. Elles ne constituent cependant qu’une partie du paysage institutionnel à travers lequel s’organise, au quotidien, la satisfaction des besoins des citoyens. Il suffit d’observer les démarches auxquelles ces derniers sont confrontés pour mesurer l’étendue de cette réalité. À côté des prestations communales, ils sollicitent les établissements hospitaliers, les organismes de logement, les caisses de sécurité sociale, les administrations fiscales, les opérateurs de distribution d’eau et d’énergie, les services de transport, les établissements de formation ou encore Algérie poste et Algérie télécom qui répondent, pour la première au statut d’établissement public industriel et commercial (EPIC) et pour la seconde au statut de société par actions (SPA). Autant dire qu’une part importante des services auxquels la population recourt est ainsi assurée par des organismes aux statuts, aux modes de fonctionnement et aux rattachements institutionnels très différents. La réflexion sur la gouvernance territoriale gagnerait donc à prendre en compte cette réalité, au lieu de s’en tenir aux seules structures administratives traditionnelles. Un territoire institutionnel plus vaste qu’il n’y paraît La commune demeure le premier échelon de proximité auquel les administrés rapportent les questions relatives à leur environnement immédiat. L’état civil, les élections et le recensement de la population, l’urbanisme et l’aménagement, l’hygiène, l’entretien de la voirie communale, l’éclairage public, les marchés et les espaces verts, la jeunesse et la petite enfance et d’autres offres de service figurent parmi les activités qui relèvent de ses préoccupations et de ses compétences, dans les conditions fixées par la loi. Mais le service public de proximité ne se confond pas avec le service communal. Il mobilise également des institutions et des opérateurs qui interviennent dans des domaines essentiels de la vie quotidienne, sans pour autant relever de l’administration communale. À l’échelle de la wilaya, le paysage est tout aussi diversifié. On y trouve les services déconcentrés de l’État, mais aussi des établissements publics dotés de la personnalité morale, des entreprises publiques qui, bien qu’exerçant une activité économique, industrielle ou commerciale sont délégataires de services publics ou qui remplissent une mission de service public. S’y ajoutent des organismes spécialisés et des opérateurs dont les activités sont organisées à une échelle régionale ou nationale. Certains relèvent directement de ministères, d’autres de tutelles sectorielles ou disposent de leurs propres organes de gestion. Une difficulté mérite ici d’être relevée : le wali ne dispose pas nécessairement d’une cartographie exhaustive et actualisée de tous les organismes, quel que soit leur statut, qui interviennent sur le territoire de la wilaya et concourent à l’activité de service public. Il peut ainsi être appelé à coordonner l’action publique territoriale sans avoir une connaissance consolidée de l’ensemble de ses acteurs, de leurs missions et de leurs rattachements. Cette lacune n’est pas anodine. Comment apprécier les complémentarités, repérer les chevauchements de compétences ou identifier les responsabilités si les intervenants eux-mêmes ne sont pas recensés dans une vision d’ensemble ? Gageons que le numérique va permettre un accès instantané à l’information à travers la messagerie instantanée et la vidéoconférence et qu’il permettra de gagner du temps en évitant les déplacements, soit autant d’opportunités qui vont aider la prise de décision du wali. Le wali : une autorité étendue, mais non un pouvoir sans partage C’est dans ce paysage institutionnel qu’il convient de situer la place du wali. Représentant de l’État et délégué du Gouvernement dans la wilaya, il joue un rôle majeur dans la mise en œuvre des politiques publiques. Il veille à l’application des lois et règlements, assume d’importantes responsabilités en matière d’ordre public et exerce des fonctions d’animation, de coordination et de contrôle dans les limites fixées par les textes. Il serait donc erroné de le réduire à un simple relais administratif. Mais il serait tout aussi inexact de le présenter comme une sorte de proconsul disposant d’un pouvoir général, absolu et sans contrôle sur toutes les institutions implantées dans sa circonscription. Les dispositions de la loi n° 12-07 du 21 février 2012 relative à la wilaya permettent de cerner cette distinction. L’article 108 prévoit que le wali veille à la mise en place et au bon fonctionnement des services et établissements publics de la wilaya et assure l’animation et le contrôle de leurs activités, conformément à la législation et à la réglementation en vigueur. L’article 110 le désigne comme représentant de l’État et délégué du Gouvernement. L’article 111 lui confie, pour sa part, l’animation, la coordination et le contrôle de l’activité des services déconcentrés de l’État. Il prévoit toutefois des exclusions, notamment dans les domaines de l’éducation, de la formation, de l’enseignement supérieur, de la fiscalité, du contrôle financier, des douanes, de l’inspection du travail et de l’inspection de la fonction publique. Par surcroît, on y trouve aussi des services dont l’activité, par nature ou par vocation, dépasse le territoire de la wilaya mais qui impactent la population à des degrés divers, sans que le wali puisse intervenir au bon moment et à la bonne adresse dans les temps impartis. Il convient également de relever que le texte d’application annoncé pour préciser, ou pour le moins clarifier, les modalités de cette disposition n’a jamais été pris. Cette absence constitue une difficulté dans la mise en œuvre du dispositif, sans remettre en cause les exclusions expressément prévues par la loi. En fait, avec ou sans les textes d’application, la solution serait de construire une relation cohérente entre les divers services déconcentrés. Cela ne peut advenir sans l’élimination des cloisonnements superflus qui minent le fonctionnement de la wilaya. Cela passe aussi par la mise en place d’une synergie opérationnelle qui fera coopérer les services concernés sous le contrôle d’outils collaboratifs ou d’une plateforme commune pour que l’information arrive chez le chef de l’exécutif sans obstacle. Bien évidemment, il faudra que le wali aligne et précise les missions de la wilaya en encourageant et en soutenant une vision prospective et des objectifs partagés. Il faudra que chaque service comprenne comment sa propre performance contribuera au résultat commun. Ce n’est pas vraiment l’objectif de cette contribution, cependant on peut avancer, sans prétention, certaines pistes pour matérialiser cette approche : -créer des interfaces qui clarifient les engagements réciproques des services ; -définir des indicateurs de performance sobres et faisables, surtout destinés à fixer les objectifs de chaque service ; -analyser l’existant en identifiant les points de friction, les doublons et les zones d’ombre, comme par exemple entre les trois directions qui représentent au niveau local le ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme et de la Ville ; -cartographier les flux de travail en identifiant précisément qui fait quoi, qui a besoin de quelle information ; -poser des règles de jeu claires qui fixent des délais de réponse réalistes, quitte à passer par des conventions ou des accords de service. C’est dit pour l’essentiel, d’autres recommandations peuvent être associées à ce programme. Pour revenir au sujet principal, nous remarquerons que les dispositions citées plus haut montrent que les prérogatives du wali, pour importantes qu’elles soient, ne lui confèrent pas une autorité hiérarchique universelle. Des administrations demeurent soumises à leurs autorités ministérielles ou sectorielles ; des établissements publics disposent d’une personnalité morale, d’organes de gestion et de mécanismes de tutelle propres. La représentation de l’État, la coordination administrative, la tutelle et l’autorité hiérarchique répondent ainsi à des réalités juridiques distinctes. Le wali est le dépositaire d’une autorité territoriale étendue, mais il est loin du proconsul d’un territoire sur lequel on imagine qu’il exerce un pouvoir sans partage. La bureaucratie ne s’arrête pas aux limites de l’administration territoriale Cette diversité institutionnelle invite à élargir l’analyse des dysfonctionnements du service public. Les lenteurs administratives et les difficultés rencontrées par les citoyens sont souvent imputées à la wilaya, à la daïra ou à la commune. Ces structures ont naturellement leur part de responsabilité dans les domaines qui relèvent de leurs compétences. Mais elles ne sont pas les seules à intervenir dans la chaîne de production des services publics. Cela reviendrait à leur faire un procès pour le moins totalement injuste. Les retards dans le traitement d’un dossier de logement, les difficultés liées à une prestation sociale ou les délais imposés par un opérateur public ne trouvent pas nécessairement leur origine dans l’administration territoriale. Ils peuvent résulter de procédures sectorielles, de circuits de validation centralisés, de contraintes propres à l’organisme concerné ou de pratiques de gestion qui échappent à l’autorité directe des responsables locaux. La bureaucratie n’est donc pas l’apanage d’une structure administrative particulière. Elle peut se développer dans une direction déconcentrée, un établissement public autonome, une entreprise publique ou une administration spécialisée. Ses causes tiennent notamment à la dispersion des centres de décision, à la complexité des procédures et aux cloisonnements institutionnels. Dans ces conditions, la présence sur le terrain et les interventions du wali peuvent contribuer à débloquer certaines situations. Elles ne peuvent toutefois se substituer aux décisions qui relèvent d’autres autorités ni corriger, à elles seules, des dysfonctionnements dont les causes se situent parfois à un niveau central ou sectoriel. Pour une gouvernance à la mesure de la réalité territoriale L’enjeu n’est pas de placer indistinctement tous les organismes publics sous l’autorité du wali. Une telle perspective méconnaîtrait la diversité de leurs statuts et les règles qui organisent leurs rapports avec les administrations centrales et sectorielles. Il ne s’agit pas non plus de diminuer les responsabilités des collectivités territoriales ou de décharger les responsables locaux de leurs obligations. Il s’agit plutôt de donner à la gouvernance territoriale une vision plus complète de ses acteurs. Cela suppose, en premier lieu, de disposer d’un inventaire fiable et régulièrement actualisé des organismes intervenant dans la wilaya, avec leurs missions, leurs compétences, leurs implantations et leurs rattachements. Une telle cartographie ne modifierait ni leurs statuts ni leurs tutelles, mais fournirait un instrument de connaissance et de coordination aujourd’hui indispensable. Cette démarche devrait être accompagnée de mécanismes de concertation permettant de mieux articuler l’action des collectivités territoriales, des services déconcentrés, des établissements publics, des opérateurs et des administrations sectorielles. Il ne s’agit pas de confondre leurs responsabilités, mais de rendre leurs interventions plus cohérentes et plus lisibles pour les citoyens. La question de la gouvernance territoriale ne saurait donc être réduite à celle du fonctionnement de la wilaya, de la daïra et de la commune, ni à la seule capacité du wali à assurer une présence plus soutenue sur le terrain. Elle renvoie à une problématique autrement plus vaste : celle de la cohérence de l’action de l’État dans ses territoires. C’est ici que la réflexion rejoint nécessairement le chantier de la réforme de l’État. Une administration moderne ne peut se satisfaire d’une juxtaposition de structures, de tutelles et de circuits de décision qui, tout en intervenant sur un même territoire, fonctionnent parfois sans véritable articulation. Elle doit pouvoir identifier ses acteurs, clarifier les responsabilités, rapprocher la décision de l’usager chaque fois que cela est possible et organiser la coordination entre les différentes composantes du service public. La réforme ne consiste donc pas seulement à modifier les organigrammes ou à redistribuer les compétences. Elle suppose de passer d’une administration conçue en secteurs relativement cloisonnés à une action publique davantage pensée à l’échelle des territoires et des besoins de leurs populations. C’est à cette condition que la gouvernance territoriale pourra devenir autre chose qu’un principe d’organisation : un véritable levier de modernisation de l’État et d’amélioration du service public. *Ancien cadre territorial, diplômé de l’RNA