Fonction publique algérienne : retour vers le futur

Depuis l’adoption de l’ordonnance n° 06-03 du 15 juillet 2006 portant statut général de la fonction publique, le cadre juridique a connu des compléments, des textes d’application et certains ajustements. Pourtant, sur plusieurs questions essentielles de gestion des ressources humaines, les mêmes difficultés continuent de se poser. La contractualisation en est une illustration. Prévue pour permettre à l’administration de répondre à certains besoins particuliers, temporaires ou spécifiques, elle coexiste avec des situations professionnelles qui peuvent parfois s’inscrire dans la durée. Le recours aux agents contractuels soulève alors une question simple : comment donner à l’administration la souplesse dont elle a besoin sans brouiller la distinction entre emploi permanent et besoin temporaire ? La question prend une dimension particulière dans l’Éducation nationale. Une absence d’enseignant, qu’elle survienne à la rentrée ou en cours d’année, pour quelques semaines ou pour une période plus longue, peut immédiatement affecter la continuité pédagogique. L’administration doit alors trouver une solution dans l’urgence, souvent au moyen de dispositifs successifs, de circulaires ou d’instructions. Il ne s’agit ni de contester le recours aux contractuels, ni de remettre en cause l’engagement des personnels concernés. Il s’agit plutôt de rechercher comment mieux organiser ce recours, en distinguant clairement les besoins permanents, les besoins temporaires et les situations de remplacement. Cette clarification conduit naturellement à une autre question : peut-on véritablement gérer les ressources humaines sans anticiper les besoins en emplois et en compétences ? C’est dans cette perspective qu’il faut relire le chemin parcouru depuis 2006 et se demander, sans nostalgie mais avec pragmatisme, ce que les principes posés à l’époque peuvent encore nous apprendre pour construire la fonction publique de demain. 2006 : une évolution qui demandait et qui demande à aller plus loin L’ordonnance n° 06-03 constitue toujours le socle du statut général de la fonction publique. Elle a introduit une distinction importante entre le grade et l’emploi et organisé plusieurs formes de relations de travail avec l’administration. Son architecture n’est donc pas dépassée par principe. Au contraire, plusieurs de ses dispositions contiennent encore des outils qui pourraient être davantage exploités. C’est notamment le cas des dispositions relatives à la contractualisation. L’article 19 soumet au régime de la contractualisation les emplois correspondant aux activités d’entretien, de maintenance ou de service. Mais l’ordonnance va plus loin. Son article 20 permet, à titre exceptionnel, de recruter des agents contractuels sur des emplois destinés aux fonctionnaires, notamment pour pourvoir momentanément un emploi vacant. L’article 21 prévoit également le recours à la contractualisation pour des opérations présentant un caractère conjoncturel. Autrement dit, le texte de 2006 avait déjà prévu une certaine souplesse. Encore fallait-il donner à cette souplesse un cadre suffisamment précis pour qu’elle ne devienne pas une solution permanente à des besoins qui, eux, le sont devenus. Le contractuel n’est pas un fonctionnaire en attente L’un des mérites du dispositif de 2006 est précisément de ne pas entretenir la confusion. L’article 22 dispose que les agents concernés peuvent être recrutés par contrat à durée déterminée ou indéterminée, à temps plein ou à temps partiel. Il précise surtout que les emplois qu’ils occupent ne leur confèrent ni la qualité de fonctionnaire ni le droit à une intégration dans un grade de la fonction publique.La règle est claire. Le problème n’est donc pas dans le principe. Il apparaît lorsque la pratique finit par installer durablement des situations qui avaient été conçues pour répondre à des besoins particuliers. C’est là que la contractualisation risque de perdre sa fonction première. Lorsqu’un besoin temporaire se prolonge année après année, lorsque le même emploi est régulièrement occupé par des personnels successifs ou lorsque le remplacement devient une situation presque permanente, l’administration finit par gérer une exception devenue habituelle. Il faut alors revenir à une distinction élémentaire : un emploi permanent appelle une réponse permanente ; une absence temporaire appelle un remplacement ; une opération conjoncturelle appelle un dispositif adapté à sa durée. Cette distinction paraît évidente. Elle est pourtant essentielle pour assurer à la fois la lisibilité de la gestion administrative et la sécurité juridique des personnels. L’épée de Damoclès : l’intégration massive des contractuels et des temporaires Lorsque le cadre juridique d’une catégorie de contractuels reste insuffisamment lisible ou lorsque des personnels exercent pendant de longues périodes des fonctions proches de celles de fonctionnaires, la question de leur intégration revient périodiquement sur le devant de la scène.Le débat qui s’ensuit peut alors se transformer en une demande récurrente d’intégration collective. Pour l’administration, cette situation complique la prévision des effectifs, la programmation budgétaire et la gestion des emplois. Pour les intéressés, elle entretient une incertitude sur leur avenir professionnel. Il serait pourtant possible de sortir de cette logique répétitive. L’objectif ne serait pas de fermer la porte à toute évolution future, mais de poser clairement les règles dès le recrutement : objet du contrat, nature du besoin, durée prévisible, conditions de renouvellement, rémunération, droits et obligations, conditions de fin de mission et absence d’automaticité d’une intégration dans la fonction publique. La clarté du droit protège ici les deux parties. Elle protège l’administration contre la transformation progressive d’un besoin temporaire en emploi permanent. Elle protège également le contractuel contre l’illusion qu’une succession de contrats créerait, à elle seule, un droit à l’intégration. Le décret de 2007 ne peut pas tout régler Le décret présidentiel n° 07-308 du 29 septembre 2007 a précisément été pris pour organiser le régime de contractualisation prévu par l’ordonnance 06-03. Il fixe les modalités de recrutement, les droits et obligations, les éléments de rémunération, les règles de gestion et le régime disciplinaire des agents contractuels.Il constitue donc un cadre général important. Mais un cadre général n’a pas nécessairement vocation à régler toutes les situations particulières. L’éducation nationale en fournit une illustration particulièrement nette. Le remplacement d’un enseignant absent n’est pas exactement comparable au recrutement d’un agent contractuel pour une activité durable d’entretien, de maintenance ou de service. Le besoin n’est pas le même. La temporalité n’est pas la même. Les qualifications exigées ne sont pas les mêmes. Les conséquences d’une absence ne sont pas les mêmes. Il serait donc logique d’aller plus loin, sans remettre en cause le décret de 2007 : prévoir un dispositif réglementaire spécifique pour les personnels recrutés temporairement afin d’assurer des remplacements dans l’éducation nationale, voire dans l’enseignement supérieur et la recherche scientifique et la formation et l’enseignement professionnels et même d’autres secteurs, qui en plus de leur domaine d’activité principal, assurent des formations Le remplacement des enseignants : sortir de l’improvisation Dans le primaire, le moyen et le secondaire, les absences peuvent intervenir à tout moment : rentrée scolaire, congé de maladie, congé de maternité, formation, disponibilité ou autres situations prévues par les textes. Le problème n’est pas nouveau. Ce qui doit changer, c’est la manière de l’organiser. Le système ne devrait pas commencer chaque fois par la recherche d’un candidat lorsque l’absence est constatée. Il devrait commencer par l’existence d’un vivier permanent de personnels qualifiés et disponibles. Ce vivier pourrait être constitué au niveau de la wilaya, avec une organisation territoriale permettant de tenir compte des caractéristiques des circonscriptions, de la nature des établissements, des disciplines et des niveaux d’enseignement. Les candidats y seraient inscrits après vérification de leurs diplômes et qualifications. Ils seraient classés selon des critères transparents : spécialité, niveau de diplôme, expérience professionnelle, résultats à une éventuelle sélection et, lorsque cela est nécessaire, proximité géographique. Lorsqu’un besoin apparaît, l’administration ne rechercherait donc plus «quelqu’un» pour occuper immédiatement une classe. Elle disposerait déjà d’un réservoir de candidats identifiés, classés et mobilisables. Le changement est considérable. On passerait d’une logique de réaction à une logique d’anticipation. Un cadre réglementaire spécifique Pourquoi ne pas instituer, par décret, un régime particulier applicable aux personnels recrutés temporairement pour assurer des missions de remplacement dans l’éducation nationale ? Le texte pourrait concerner les personnels enseignants, mais également, selon les besoins du secteur, les personnels d’éducation et d’orientation. Il devrait notamment déterminer :les conditions de diplôme et de qualification ;les spécialités correspondant aux différents niveaux d’enseignement ; les critères de classement des candidats ;la constitution et la mise à jour d’un vivier de remplaçants ;les modalités d’affectation selon la discipline, le niveau, l’établissement et la localisation ;les conditions de rémunération ;la durée et l’objet précis du contrat ;les conditions de renouvellement ;les droits et obligations du remplaçant ;les conditions de fin de mission ;les modalités de remplacement en urgence ;les règles permettant de distinguer clairement remplacement temporaire et vacance permanente d’un emploi. Le contrat devrait lui-même être suffisamment précis pour indiquer la mission confiée, l’établissement concerné, la durée prévisible, le volume horaire, la rémunération et les conditions de cessation. Une telle organisation aurait un autre avantage : elle permettrait de mieux maîtriser la dépense publique. Un remplacement identifié à l’avance peut être budgété. Un besoin permanent peut être distingué d’un besoin temporaire. Les recrutements peuvent être programmés au lieu d’être décidés dans l’urgence. Un premier outil existe déjà Il serait injuste de considérer que les textes actuels ignorent totalement cette question. Le décret exécutif n° 25-54 du 21 janvier 2025 portant statut particulier des fonctionnaires appartenant aux corps spécifiques de l’éducation nationale prévoit notamment que les personnels enseignants peuvent, lorsque cela est nécessaire, compléter leur horaire hebdomadaire dans un autre établissement d’éducation et d’enseignement de la même circonscription. Cette disposition constitue une piste intéressante.Elle permet de mobiliser une capacité d’enseignement déjà disponible avant de rechercher une solution extérieure. Mais elle ne peut évidemment pas répondre à toutes les absences. Un enseignant ne peut pas être partout à la fois et certains besoins dépassent nécessairement les possibilités de complément d’horaire. Il faut donc articuler les deux mécanismes : mobiliser d’abord les ressources disponibles dans le système, puis disposer d’un vivier de remplaçants lorsque celles-ci ne suffisent pas. C’est cette combinaison qui permettrait de passer d’une gestion au cas par cas à une véritable politique du remplacement. A ce sujet, la DFGP et la DGB sont appelées pour mettre au point un dispositif adéquat de prise en charge les heures supplémentaires exercées par les enseignants au-delà du volume horaire statutaire qui leur est applicable. A la réflexion, la règlementation des heures supplémentaires accomplies par le commun des fonctionnaires doit être mise en place aussi clairement que possible. Le plan de gestion des ressources humaines (PGRH) : prévoir autrement Cette question ramène directement à la gestion tout court ou à la gestion prévisionnelle des ressources humaines. Le Plan de gestion des ressources humaines est devenu un instrument incontournable de l’administration. Mais un instrument de gestion ne doit pas devenir un simple exercice annuel de mise en conformité documentaire. Le PGRH devrait être davantage tourné vers l’avenir. Combien d’agents partiront à la retraite ? Quels emplois deviendront nécessaires ? Quelles compétences manqueront demain ? Quels métiers vont évoluer ? Où faudra-t-il recruter ? Où faudra-t-il former ? Quels emplois sont réellement permanents ? Quels besoins peuvent être couverts par la mobilité ou le redéploiement ? Quels besoins relèvent au contraire d’un recours temporaire ? Voilà les questions auxquelles une véritable gestion prévisionnelle devrait répondre. Autrement dit, le PGRH ne devrait pas seulement photographier les effectifs existants. Il devrait permettre à l’administration de regarder devant elle. Une administration ne peut raisonnablement prévoir ses besoins si elle ignore la durée réelle des situations qu’elle crée et le devenir des personnels concernés. C’est particulièrement vrai pour les contractuels et les remplaçants. La loi relative aux lois de finances (LOLF) pose une question nouvelle Cette nécessité d’anticipation prend une autre dimension avec la loi organique n° 18-15 relative aux lois de finances. La logique budgétaire évolue vers une approche davantage fondée sur les programmes, les objectifs, les résultats et les indicateurs de performance. Cela change nécessairement la manière de penser les ressources humaines. On ne peut pas demander à un responsable de programme d’atteindre des objectifs sans lui donner une visibilité suffisante sur les moyens humains nécessaires à leur réalisation. La masse salariale ne peut donc plus être considérée uniquement comme une dépense à contenir. Elle constitue également un moyen de produire un service public, avec des emplois, des compétences et une organisation qui doivent être anticipés. La logique est simple : prévoir les besoins humains, les traduire en emplois, les inscrire dans une programmation budgétaire et ensuite mesurer les résultats obtenus. C’est précisément le passage d’une culture de moyens à une culture de responsabilité et de résultats.La fonction publique ne peut rester à l’écart de cette évolution. De la gestion des effectifs à la gestion des besoins Pendant longtemps, la gestion administrative des personnels a naturellement privilégié le contrôle des effectifs, des postes, des recrutements et des dépenses.Le véritable enjeu est peut-être là.Ces préoccupations restent indispensables. Mais elles ne suffisent plus. Une administration moderne doit également savoir pourquoi elle recrute, pour combien de temps, avec quelles compétences, pour quel résultat et avec quelle perspective. C’est particulièrement important lorsque le recours au contrat est envisagé. Le contrat ne devrait pas être la réponse automatique à l’absence d’un poste budgétaire permanent. Il doit correspondre à une situation précisément identifiée. De la même manière, le remplacement ne devrait pas être traité comme une succession d’exceptions administratives. Il devrait devenir une fonction organisée de la gestion des ressources humaines. Pourquoi retour vers le futur Revenir à 2006 ne signifie évidemment pas revenir en arrière. Cela signifie relire les principes qui avaient été posés pour voir jusqu’où ils peuvent encore conduire. L’ordonnance 06-03 avait distingué le grade et l’emploi. Elle avait organisé plusieurs formes de contractualisation. Elle avait prévu la possibilité de répondre à des vacances momentanées et à des besoins conjoncturels. Elle avait aussi renvoyé au pouvoir réglementaire le soin de préciser les modalités de recrutement, les droits, les obligations, la rémunération et la gestion des contractuels. Près de vingt ans plus tard, ces principes restent parfaitement exploitables. Ce qui manque peut-être n’est pas nécessairement un nouveau grand bouleversement juridique. Il manque surtout des prolongements cohérents, adaptés aux réalités nouvelles de l’administration. Un cadre spécifique pour les remplacements dans l’éducation nationale. Un véritable vivier de personnels qualifiés. Une contractualisation mieux distinguée selon la nature du besoin. Un PGRH davantage tourné vers l’anticipation. Une articulation plus étroite entre emplois, compétences et programmation budgétaire. Voilà ce que pourrait signifier, aujourd’hui, un véritable «retour vers le futur». Conclusion Il ne s’agit pas de chercher dans le passé des solutions toutes faites.Il s’agit de retrouver dans les acquis du passé les principes qui permettent de construire des solutions pour demain. La fonction publique n’a pas nécessairement besoin de repartir de zéro. Elle doit peut-être simplement aller jusqu’au bout de certaines idées qu’elle avait déjà commencé à mettre en œuvre. Près de vingt ans après l’adoption de l’ordonnance n° 06-03, la question n’est donc plus de savoir s’il faut conserver ou abandonner le cadre général de la fonction publique. Elle est de savoir comment en exploiter pleinement les possibilités et comment l’adapter aux réalités auxquelles l’administration est aujourd’hui confrontée. La contractualisation, le remplacement des personnels, la gestion prévisionnelle des ressources humaines et l’articulation entre emplois et moyens budgétaires peuvent sembler relever de sujets différents. Ils renvoient pourtant à une même exigence : donner à l’administration une capacité réelle d’anticipation. Un contractuel doit savoir pourquoi il est recruté, pour quelle durée et dans quelles conditions. Un besoin permanent doit pouvoir être distingué d’un besoin temporaire. Un enseignant absent doit pouvoir être remplacé sans que chaque absence devienne une situation à traiter dans l’urgence. Un responsable administratif doit pouvoir connaître à l’avance les emplois et les compétences dont il disposera pour accomplir les missions qui lui sont confiées. C’est précisément à ce niveau que la gestion des ressources humaines doit changer de dimension. Le PGRH ne devrait pas seulement enregistrer les effectifs d’aujourd’hui ; il devrait contribuer à préparer ceux de demain. La programmation budgétaire ne devrait pas seulement accompagner les décisions de recrutement ; elle devrait permettre de les anticiper et d’en mesurer les résultats. La fonction publique dispose déjà d’une partie des instruments nécessaires. Il reste à les articuler, à les compléter lorsque cela est nécessaire et surtout à les inscrire dans une vision suffisamment stable pour éviter que les mêmes problèmes ne reviennent périodiquement sous des formes différentes. C’est peut-être là que se trouve le véritable sens du «retour vers le futur». Il ne s’agit pas de revenir au passé, mais de reprendre le fil d’une évolution engagée, d’en tirer les enseignements et de la prolonger. L’avenir de la fonction publique ne se construira donc pas nécessairement par une succession de nouveaux textes. Il pourra aussi se construire par une meilleure utilisation de ceux qui existent, par une réglementation plus précise là où elle fait défaut et par une gestion enfin davantage tournée vers l’anticipation. En somme, il ne s’agit pas de recommencer l’histoire de la fonction publique, mais de lui donner une suite. *Inspecteur en chef de la fonction publique retraité